Recursos no Tribunal de Contas da União – Uma Análise Estatística e Jurisprudencial

Resumo: O presente estudo faz uma breve análise dos recursos no âmbito do Tribunal de Contas da União – TCU, tendo por base uma análise estatística dos recursos apreciados durante o exercício de 2015, fazendo um panorama da jurisprudência daquele tribunal administrativo. Os dados estatísticos analisados possibilitam um conhecimento diferenciado acerca dos recursos e uma visão estratégica da viabilidade de cada recurso. No que tange à contagem dos prazos processuais, alertou-se que não há aplicação do Código de Processo Civil, devendo-se atenção às disposições da Lei Orgânica do TCU e do Regimento Interno (arts. 183 a 187 e 285 a 289 do RI/TCU). Constatou-se, ainda, que a maioria dos recursos providos total ou parcialmente decorreu da elisão/supressão ou correção total ou parcial dos fatos apontados como irregulares ou ilegais pela unidade técnica. Foram 160 recursos providos pela elisão/supressão das irregularidades. Tal informação é apresentada nos recursos como argumentos novos, aos quais os auditores não tiveram acesso durante a instrução processual, seja porque as irregularidades ainda não haviam sido corrigidas/elididas ou porque não foram objeto de análise dos auditores no âmbito das unidades técnicas.

Palavras-chave: Recurso. Tribunal de Contas da União. Estatística. Direito.

Abstract: This study makes a brief analysis of the appeals in the scope of the Tribunal de Contas da União – TCU, based on a statistical analysis of the appeals appreciated during the year 2015, giving an overview of the jurisprudence of that administrative court. The analyzed statistical data allow a differentiated knowledge about the appeals and a strategic vision of the viability of each appeal. Regarding the counting of procedural deadlines, it was pointed out that there is no application of the Code of Civil Procedure, due attention to the provisions of the Organic Law of the TCU and the Internal Regulations (articles 183 to 187 and 285 to 289 of the RI / TCU). It was also found that most of the proceeds provided in full or in part were due to the elision / suppression or total or partial correction of the facts identified as irregular or illegal by the technical unit. There were 160 appeals provided for the elision / suppression of irregularities. Such information is presented in the appeals as new arguments, to which auditors did not have access during the procedural hearing, either because the irregularities had not yet been corrected / elided or because they were not audited by the technical units.

Keywords: Resource. Court of Accounts. Statistic. Right.

Sumário: Introdução. 1. Conceito de recurso no processo civil. 2.   Recursos no âmbito do Tribunal de Contas da União – Análise Estatística e Jurisprudencial. 2.1. Princípios Processuais aplicáveis ao processo no âmbito do Tribunal de Contas da União. 2.1.1. Princípio do Formalismo Moderado. 2.1.2      Princípio da Economia Processual. 2.1.3. Princípio da Verdade Material. 2.2. Aspectos Gerais. 2.2.1      Dos Prazos para Recorrer. 2.3. Recursos em Espécie. 2.3.1. Recurso de Reconsideração. 2.3.2. Pedido de Reexame. 2.3.3. Embargos de Declaração. 2.3.4. Recurso de Revisão. 2.3.5. Recurso de Agravo.3. Principais Causas de Provimento de Recursos Julgados em 2015. 4.Dos Efeitos do Provimento dos Recursos em 2015. 4.1. Dos efeitos sobre as sanções ou débitos. Conclusão. Referências Bibliográficas.

Introdução

O presente estudo tem o objetivo de fazer uma breve análise dos recursos no âmbito do Tribunal de Contas da União – TCU, tendo por base uma análise estatística dos recursos apreciados durante o exercício de 2015, fazendo um panorama da jurisprudência daquele Tribunal Administrativo.

Os dados estatísticos utilizados foram fornecidos pelo TCU por meio de solicitação na ouvidoria daquele Tribunal. A jurisprudência foi buscada em pesquisa no sitio do TCU e selecionados de acordo com a recorrência e relevância do tema, segundo a percepção deste autor.

Entende-se que o conhecimento detalhado de informações numéricas e jurisprudenciais acerca dos recursos interpostos na Corte de Contas e, principalmente, das causas de provimento e não provimento de recursos constitui instrumento importante para a identificação de possíveis erros de procedimento na atuação do advogado perante aquela casa e da inobservância ou aplicação indevida de formalidades processuais e procedimentais cometidas na instrução processual no âmbito das unidades técnicas do TCU ou, até mesmo, erros de julgamento (equívoco resultante da má apreciação dos fatos ou do direito, relacionados à questão de fundo do processo, ou melhor, ao mérito). Tudo isso, pode possibilitar aos operadores do direito o aprimoramento da atuação perante aquela Corte, seja em sede recursal ou não.

No presente trabalho, inicialmente será abordado o conceito de recurso, em seguida serão abordados os aspectos gerais dos recursos, tal como os prazos. Na abordagem de cada espécie recursal serão expostos os principais entendimentos jurisprudências acerca da espécie recursal, inclusive com os dados estatísticos relativos ao exercício de 2015.

Ao final, analisa-se as principais causas de provimento de recursos no TCU e seus efeitos.

1. Conceito de recurso no processo civil

É da natureza do ser humano o inconformismo diante de situações incômodas e desfavoráveis. Do mesmo modo, os julgadores estão sujeitos a erros de procedimento ou de julgamento. Nesse diapasão, há a necessidade de mecanismos que possam possibilitar a impugnação das decisões judiciais ou administrativas, em consonância com os sistemas processuais democráticos.

Deste modo, pode-se conceituar o recurso como o meio idôneo para provocar a impugnação e, consequentemente, o reexame de uma decisão judicial, com vistas a obter, na mesma relação processual, a reforma, a invalidação, o esclarecimento ou a integração do julgado.[1]

Nem todo meio para impugnação de decisões judiciais ou administrativas constitui recurso. Existem ações autônomas que se prestam a impugnar atos decisórios do juiz, a exemplo do habeas corpus e a ação rescisória. Em tais casos, portanto, não se cuidam de recursos no sentido próprio da palavra no direito processual.

O recurso não se confunde com ação, uma vez que, por meio dele, não se forma novo processo, há apenas uma dilação da relação processual. Uma das características dos recursos é a voluntariedade. Ou seja, a parte que se sentir prejudicada com uma decisão judicial tem o ônus de recorrer, mas não há obrigatoriedade. Deixando de recorrer, há a preclusão, ou seja, supera-se uma fase procedimental ou forma-se a coisa julgada.

2. Recursos no âmbito do Tribunal de Contas da União – Análise Estatística e Jurisprudencial

2.1. Princípios Processuais aplicáveis ao processo no âmbito do Tribunal de Contas da União

Conforme se extrai da leitura do § 2º do art. 5º[2] e também do art. 37 da Constituição Federal, no exame do caso concreto, há a necessidade de se perquirir sobre todos os princípios, como os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, da supremacia do interesse público sobre o privado, da celeridade processual, da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da motivação, do devido processo legal e da ampla defesa e do contraditório, da segurança jurídica, etc., nesse trabalho só iremos focar os princípios processais mais evidenciados na atividade instrutória no âmbito do TCU, conforme abaixo:

2.1.1. Princípio do Formalismo Moderado

Na doutrina de Odete Medauar, o princípio do formalismo moderado consiste, em primeiro lugar, na previsão de rito e formas simples, suficientes para propiciar um grau de certeza, segurança, respeito aos direitos dos sujeitos, o contraditório e a ampla defesa. Em segundo lugar, se traduz na exigência de interpretação flexível e razoável quanto a formas, para evitar que estas sejam vistas como um fim em si mesmas, desligadas das verdadeiras finalidades do processo

Em verdade, esse princípio se traduz em viés processual do princípio da proporcionalidade, no sentido de que a forma não pode se sobrepor à substância, de tal maneira que meros rigores formais não devem impedir o exercício de um direito. E mais, no campo processual, pode-se lembrar que o formalismo moderado nada mais sintetiza que a ideia da instrumentalidade do processo e das formas.

No TCU, por exemplo, em homenagem ao princípio do formalismo moderado, a apresentação de alegações de defesa por meio de e-mail pode excepcionalmente superar a revelia.

2.1.2. Princípio da Economia Processual

O princípio da economia significa a obtenção do máximo resultado na atuação do direito com o mínimo possível de dispêndio. É a conjugação do binômio: custo-benefício. A aplicação típica desse princípio encontra-se em institutos como a reunião de processos por conexão ou continência, reconvenção, ação declaratória incidente, litisconsórcio etc.

No TCU, por economia processual, arquiva-se o processo de tomada de contas especial (TCE), a fim de evitar que o custo de cobrança seja superior ao valor de ressarcimento, quando o valor atualizado do débito é inferior ao limite fixado pelo Tribunal para que a TCE seja processada e julgada. No entanto, após a instauração da tomada de contas especial e a citação dos responsáveis, não se admitirá o arquivamento, mesmo na hipótese de o valor apurado como débito for inferior ao limite estabelecido.

2.1.3. Princípio da Verdade Material

O princípio da verdade material assevera que, na apuração dos fatos, deve-se sempre buscar o máximo de aproximação com a certeza. Sua aplicação ao processo administrativo justifica-se na medida em que a Administração, na busca constante pela satisfação do interesse público, não deve conformar-se com a verdade meramente processual. Tem o poder-dever de avançar na atividade investigatória, valendo-se de elementos diversos daqueles trazidos aos autos pelos interessados, desde que os julgue necessários para a solução do caso.

Destaca-se que, no Regimento Interno do TCU — Resolução TCU n. 246, de 30 de novembro de 2011 —, há dispositivo consagrando expressamente o princípio da verdade material:

“Art. 145. As partes podem praticar os atos processuais diretamente ou por intermédio de procurador regularmente constituído, ainda que não seja advogado.

§ 1º Constatado vício na representação da parte, o relator fixará prazo de dez dias para que o responsável ou interessado promova a regularização, sob pena de serem tidos como inexistentes os atos praticados pelo procurador.

§ 2º Não se aplica o disposto no final do parágrafo anterior ao caso de juntada de documentos que efetivamente contribuam na busca da verdade material.”

O efeito da revelia no TCU, diferentemente do previsto no Código de Processo Civil, não faz presumir a veracidade de todas as imputações levantadas contra o responsável, sendo necessária, para a condenação, a existência de provas robustas e contundentes que caracterizem a conduta irregular.

Em consonância com o princípio da verdade material, o TCU pode analisar novos documentos de defesa mesmo se apresentados depois de encerrada a etapa de instrução processual (art. 160, §§ 1º e 2º do Regimento Interno. No entanto, é necessário que os documentos sejam efetivamente novos e tenham alguma eficácia contra as irregularidades imputadas ao responsável.

Por fim, na busca da verdade material, julgamentos pretéritos não têm o condão de fazer coisa julgada e não impedem que diante de novas situações se apontem falhas anteriormente não identificados por quaisquer motivos.

2.2. Aspectos Gerais

A Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, consigna a partir do art. 31, a disciplina acerca dos recursos cabíveis no âmbito daquela Corte, ou seja, os recursos que podem ser interpostos pelo interessado com o escopo de alcançar a reexame de decisões por ela prolatadas. A referida lei é regulamentada por meio do regimento interno do tribunal, o qual trás em detalhes a disciplina aplicável aos recursos.

Nos termos do artigo 277 do Regimento Interno do TCU, são cabíveis os seguintes recursos em face de decisões prolatadas naquele tribunal, quais sejam: recurso de reconsideração, pedido de reexame, embargos de declaração, recurso de revisão e o agravo.

2.2.1. Dos Prazos para Recorrer

O prazo recursal é contado a partir da data do recebimento da notificação no correspondente endereço ou, se for o caso, da data de publicação do acórdão no Diário Oficial da União. Na contagem, exclui-se o dia de início e inclui-se o do vencimento. A contagem é realizada de forma contínua, mas só se inicia a partir do primeiro dia em que houver expediente no Tribunal. De igual modo, se o vencimento recair em dia em que não houver expediente, o prazo será estendido até o primeiro dia útil seguinte.

Não há aplicação do art. 219 do CPC, portanto, a contagem dos prazos no TCU inclui os dias não uteis, desde que o prazo já tem iniciado.

No caso de recesso do Tribunal de Contas da União (art. 68 da Lei 8.443/1992), no entanto, o prazo para recorrer não se suspende nem se interrompe, uma vez que nesse período o funcionamento do Tribunal ocorre em regime diferenciado, mas não há a paralisação dos trabalhos institucionais. Portanto, não há a aplicação do art. 220 do CPC.

O Regimento Interno (RITCU), ao regulamentar a disposição expressa no art. 32, parágrafo único, da Lei 8.443/1992, prevê, no art. 285, § 2º, a possibilidade de se conhecer de recurso intempestivo desde que haja superveniência de fatos novos e dentro do intervalo de 180 (cento e oitenta) dias, contados do término do prazo de 15 (quinze) dias, na forma prevista no seu art. 185. Entretanto, argumento novo ou tese jurídica nova não são considerados fatos novos para fins de conhecimento de recurso intempestivo.

Não há um prazo único para todos os tipos de recursos, como se verifica na tabela abaixo.

Por fim, não se admite, no âmbito do TCU, o cômputo de prazo duplicado para o Ministério Público recorrer, visto que os prazos para interposição de recursos perante aquele Tribunal estão expressamente fixados na Lei 8.443/1992.

2.3. Recursos em Espécie

2.3.1. Recurso de Reconsideração

Esse recurso possui previsão nos arts. 32, I, e 33 da Lei Orgânica do TCU e nos arts. 277, I e 285 do Regimento Interno. Possui o prazo de interposição de 15 dias.

Trata-se de recurso específico para impugnar decisões definitivas em processos de prestação ou tomada de contas, inclusive especial. Ou seja, possui como principais interessados administradores, gestores públicos que ou qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada que de alguma forma utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou administrem dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assumam obrigações de natureza pecuniária.

Pela origem dos processos, o recurso de reconsideração tem como objetivo rever decisões que julgam as contas irregulares ou regulares com ressalva, sendo que apenas no julgamento de contas irregulares há débitos a serem ressarcidos ou a fixação de multa.

Não se conhecerá de recurso de reconsideração quando intempestivo, salvo em razão de superveniência de fatos novos e dentro do período de cento e oitenta dias, caso em que não terá efeito suspensivo.

Se o recurso de reconsideração for interposto no prazo ordinário de quinze dias, não exige requisitos de admissibilidade específicos e terá efeito suspensivo dos itens da decisão impugnados. Vencido esse prazo, e dentro do período adicional de cento e oitenta dias, tem como requisito adicional de admissibilidade a superveniência de fatos novos e não terá efeito suspensivo.

No recurso de reconsideração, a audiência do Ministério Público é obrigatória, ainda que o recorrente tenha sido ele próprio. No julgamento, admite-se sustentação oral.

A jurisprudência do TCU admite, em sede de recurso de reconsideração, uma vez reconhecida a boa-fé do responsável, a desconstituição do acórdão recorrido para que lhe seja concedido novo e improrrogável prazo para o recolhimento do débito (art. 12, §§ 1º e 2º, da Lei 8.443/1992).

Dados Estatísticos

Em 2015 foram apreciados 731 recursos de reconsideração, ou 29,9% dos recursos interpostos naquela Tribunal. Desse total, 112 recursos foram providos totalmente, outros 127 foram providos parcialmente e 2 tiveram nulidade do processo declarada de ofício. Ou seja, 241, ou 32,69% dos recursos de reconsideração tiveram algum tipo de provimento no TCU.

2.3.2. Pedido de Reexame

Trata-se de recurso cabível contra decisões proferidas em processos concernentes a ato sujeito a registro (admissão de pessoal e concessão de aposentadorias, reformas e pensões) e a fiscalização de atos e contratos (ou seja, nos processos que não sejam de prestação ou tomada de contas, inclusive especial).

Está previsto no art. 48 da Lei Orgânica do TCU e nos artigos 277, II, e 286 do Regimento Interno do TCU. Possui o prazo ordinário de quinze dias para interposição. Se interposto no prazo ordinário de quinze dias, não exige requisitos de admissibilidade específicos e terá efeito suspensivo quanto aos itens da decisão impugnados. Vencido esse prazo, e dentro de um período adicional de cento e oitenta dias, tem como requisito adicional de admissibilidade a superveniência de fatos novos e não terá efeito suspensivo.

No pedido de reexame em processo de fiscalização de ato ou contrato, a audiência do Ministério Público não é obrigatória. No julgamento, admite-se sustentação oral.

Por fim, ressalta-se que o descumprimento de determinação do TCU, por parte do gestor, em vista de tal determinação encontrar-se com efeitos suspensos em decorrência da interposição de pedido de reexame pelo próprio gestor, não o exime de responsabilidade por dano ao erário.

Dados Estatísticos

Em 2015 foram apreciados 823 pedidos de reexame, ou 33,6% dos recursos interpostos naquela Tribunal. Desse total, 126 recursos foram providos totalmente, outros 123 foram providos parcialmente e 3 tiveram nulidade do processo declarada de ofício. Ou seja, 252, ou 30,62% dos pedidos de reexame tiveram algum tipo de provimento no TCU.

2.3.3.Embargos de Declaração

Tal qual no âmbito do processo civil, os embargos de declaração são cabíveis quando houver obscuridade, omissão ou contradição em acórdão do Tribunal. Na doutrina, há vários questionamentos acerca da natureza jurídica de recurso para os embargos de declaração. No entanto, prevalece o conceito legal que os coloca na classe dos recursos, tanto no processo civil como na Lei Orgânica do TCU.

Possui previsão nos artigos 32, II e 34 da Lei Orgânica do TCU e nos artigos 277, III e 287 do Regimento Interno. O prazo de interposição é de 10 dias.

No âmbito do TCU, diferentemente da disciplina do Novo Código do Processo Civil (Lei 13.105/2015), os embargos de declaração suspendem o prazo para a interposição dos demais recursos, não havendo interrupção da contagem. Em relação aos itens da decisão recorrida não alcançados pela impugnação não há falar-se em suspensão do prazo. Os prazos voltam a correr, pelo restante, a partir da ciência da decisão que apreciou os embargos ou da sua publicação no Diário Oficial da União. Esse efeito não ocorre, porém, se forem considerados meramente protelatórios.

Esses recursos não objetivam discutir erros de procedimento ou de julgamento do processo, razão por que não são aptos a anular ou reformar a decisão recorrida. Excepcionalmente, porém, é possível que a correção do vício alegado (a omissão sobre ponto relevante da defesa, por exemplo) leve naturalmente a um daqueles resultados. Nessa hipótese, são conferidos efeitos infringentes aos embargos de declaração. Se isso ocorrer, os prazos para os demais recursos são devolvidos a todos os interessados. Ressalta-se, contudo, que os embargos de declaração só podem ter efeitos infringentes como consequência inevitável da eliminação da obscuridade, contradição ou omissão do ato recorrido.

A relatoria dos embargos de declaração compete ao próprio redator da decisão impugnada. No caso de acórdão relatado por ministro substituto convocado, este permanece vinculado ao processo. Se o redator do acórdão embargado já tiver deixado de integrar o colegiado que proferiu o julgamento, ainda assim relatará o processo e proferirá seu voto no colegiado de origem. No julgamento, não se admite sustentação oral. A audiência do Ministério Público não é obrigatória.

A apreciação de embargos declaratórios no TCU observa os seguintes critérios: i) não se prestam para rediscussão do mérito nem para reavaliação dos fundamentos que conduziram à prolação do acórdão recorrido; ii) a contradição deve estar contida dentro dos termos do inteiro teor da deliberação atacada; iii) não há omissão quando a matéria é analisada na instrução da unidade técnica que consta do relatório e integra as razões de decidir da deliberação; iv) o julgador não está obrigado a apreciar todos e cada um dos argumentos desfiados pela parte, sendo suficiente que se atenha àqueles bastantes à formação de sua convicção acerca da matéria; v) eventual erro de julgamento deve ser corrigido por outra via recursal própria.

É possível a oposição de embargos de declaração contra acórdão do TCU que proferiu recomendações, pois, a despeito de não possuírem natureza cogente, o órgão é detentor do interesse de agir para esclarecer eventual omissão, obscuridade ou contradição, de forma obter as informações necessárias à sua avaliação sobre as medidas preconizadas pelo Tribunal.

Destaca-se, por oportuno, que a oposição reiterada de embargos de declaração com nítido caráter protelatório implica o recebimento de futuras impugnações dessa espécie como mera petição, sem efeito suspensivo, nos termos do art. 287, § 6º, do Regimento Interno do TCU. Em março de 2017, o plenário do TCU aplicou subsidiariamente o art. 1.026, §2º, do CPC/2015 e aplicou multa ao recorrente que se utilizou abusivamente do direito de recorrer ao interpor sucessivos embargos de declaração (Acórdão nº 593/2017 – TCU – Plenário).

Dados Estatísticos

Em 2015, foram apreciados 727 embargos de declaração, o que representa 29,7% dos recursos interpostos naquele Tribunal. Desse total, 69 recursos foram providos totalmente, outros 77 foram providos parcialmente e 1 teve a nulidade do processo declarada de ofício. Ou seja, 147, ou 20,22% dos embargos de declaração tiveram algum tipo de provimento no TCU.

Percebe-se que, assim como no âmbito judicial, o índice de provimento de embargos de declaração no Tribunal de Contas da União é baixo. É de relevo destacar que nos casos em que os embargos forem declarados meramente protelatórios os prazos dos demais recursos não são suspensos.

2.3.4. Recurso de Revisão

O recurso de revisão é cabível em face de decisões definitivas em processo de prestação ou tomada de contas, inclusive especial, em casos de erro de cálculo nas contas, em falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado o acórdão recorrido e na superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida.

O recurso de revisão está previsto nos artigos 32, II e 35 da Lei Orgânica do TCU e no artigo 288 do RI/TCU. O prazo de interposição é de cinco anos e não possui efeito suspensivo automático.

Para a excepcional concessão de efeito suspensivo a recurso de revisão é imprescindível a comprovação dos requisitos relativos às medidas cautelares no âmbito do TCU, a saber: plausibilidade jurídica do direito, perigo da demora, além do receio de grave lesão ao erário ou ao interesse público ou risco de ineficácia da decisão de mérito. Não são aceitáveis alegações de possível prejuízo a patrimônio particular ou a interesse do recorrente, a exemplo da inscrição do nome no Cadin e na dívida ativa, ou da possibilidade de bloqueio de bens, ou, ainda, de inelegibilidade para eleições municipais.

O recurso de revisão constitui instância excepcional, semelhante à ação rescisória no processo civil, não sendo nele possível revisitar argumentos e teses jurídicas expostas no julgamento da tomada de contas especial e do recurso de reconsideração. Além disso, as hipóteses de cabimento do recurso de revisão limitam-se àquelas indicadas no art. 35 da Lei 8.443/1992, não se estendendo aos casos de ação rescisória previstos no Código de Processo Civil.

No entanto, o efeito devolutivo do recurso de revisão é pleno, abrange o reexame de todos os elementos constantes dos autos. A admissão do recurso de revisão impõe a análise de todas as alegações do recorrente, mesmo que não tenham relação direta de causalidade com o requisito específico apontado como fundamento: (i) erro de cálculo; (ii) falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado o acórdão recorrido; (iii) superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida

Por fim, é de relevo destacar que, embora possua similaridade com a ação rescisória, as hipóteses de cabimento do recurso de revisão limitam-se àquelas indicadas no art. 35 da Lei 8.443/1992, não se estendendo aos casos de ação rescisória previstos no Código de Processo Civil.

Dados Estatísticos

Em 2015, foram apreciados 105 recursos de revisão, isto é, 4,3% dos recursos interpostos naquele Tribunal. Desse total, 25 recursos foram providos totalmente, outros 21 foram providos parcialmente e em 1 teve a nulidade do processo declarada de ofício. Ou seja, 47, ou 44,76% dos recursos de revisão tiveram algum tipo de provimento no TCU.

Por ter critérios de admissibilidade bem rígidos e por ser medida excepcional, o recurso de revisão é pouco utilizado. No entanto, quase a metade dos recursos de revisão apreciados são providos, total ou parcialmente.

2.3.5. Recurso de Agravo

O Agravo é o recurso cabível para impugnar despacho decisório do Presidente do Tribunal, de presidente de câmara ou de relator, desfavorável à parte, ou acórdão que tenha adotado medida cautelar.

Possui previsão apenas no Regimento Interno do TCU, nos artigos 277, V e 289. O prazo de interposição é de cinco dias. Em regra, não há efeito suspensivo, porém o relator poderá atribuir efeito suspensivo em função das especificidades do caso concreto.

A relatoria do agravo compete à autoridade que proferiu o despacho decisório impugnado ou ao redator do acórdão, se for o caso. Se for interposto contra acórdão proferido em processo relatado por ministro substituto convocado, este permanecerá vinculado ao respectivo processo. Se o despacho agravado for do Presidente do Tribunal ou de presidente de câmara, o julgamento será presidido por seu substituto, e o presidente agravado votará no julgamento. O agravo permite o juízo de retratação, ou seja, o prolator da decisão agravada pode reformar seu despacho, caso entenda procedentes as razões do recurso. No julgamento, não se admite sustentação oral e a audiência do Ministério Público não é obrigatória.

De acordo com a jurisprudência do TCU, não cabe agravo em face de medida cautelar, proferida mediante acórdão, que determina o afastamento temporário ou a indisponibilidade de bens de responsável (arts. 273 e 274 do Regimento Interno do TCU[3]), por ausência de previsão regimental.

Nos termos do art. 289 do RITCU, caberá agravo “de despacho decisório do Presidente do Tribunal, de presidente de câmara ou do relator, desfavorável à parte, e da medida cautelar adotada com fundamento no art. 276. Ou seja, a cautelar a que se refere o art. 276 do RITCU é utilizada para obstar a realização de atos administrativos que podem trazer grave lesão ao erário ou ao interesse público e que sejam de difícil reparação. Nesse caso, a medida acautelatória ataca ato administrativo que, a despeito da questionada legalidade, esteja produzindo efeitos no mundo jurídico. Pretende-se, nessa situação, evitar a concretização de relações jurídicas que, no futuro, o TCU pode considerar ilegais ou prejudiciais ao interesse público. Está a se tutelar a legalidade dos atos administrativos. Em geral, o comando do Tribunal traduz-se em uma obrigação de não fazer.

Assim, para se evitar que os efeitos da decisão adotada pela Corte possam gerar malefícios maiores para a administração pública que o próprio ato questionado, o RITCU, de forma acertada, possibilita a interposição de recurso a fim de afastar a medida acautelatória. Isto pode ocorrer quando a decisão de suspender a eficácia de ato administrativo for mais gravosa para o interesse público do que se deixar perpetuar a ilegalidade. Deste modo, o Tribunal poderia deixar prosseguir o ato atacado sem prejuízo de, no futuro, perseguir os responsáveis pela ilegalidade, é o que a doutrina chama de periculum in mora reverso.

Já a medida cautelar de indisponibilidade de bens do responsável a que se refere o art. 274 do RITCU não questiona a legalidade de determinado ato administrativo, até porque não existe qualquer ato sendo avaliado. A medida acautelatória consiste em decretar, por prazo não superior a um ano, a indisponibilidade de bens do responsável. Nesta situação, o bem jurídico tutelado é o erário e não a legalidade dos atos administrativos como na situação anterior. O comando do Tribunal traduz-se em uma obrigação de fazer, diferente, também, da situação pretérita. Essa é a razão para não caber agravo.

Trata-se de decisão consolidada no âmbito da Corte de Contas, mas a reversão da decretação da indisponibilidade de bens pode ser buscada no âmbito do judiciário.

Contudo, destaca-se que, nos termos do artigo 289 do RITCU a única possibilidade de cabimento do recurso de agravo em face de decisão colegiada refere-se àquela proferida em sede de medida cautelar adotada com fundamento no artigo 276 do Regimento Interno/TCU.

Dados Estatísticos

Em 2015, foram apreciados 57 agravos, o que significa 2,3% dos recursos interpostos naquele Tribunal. Desse total, apenas 1 agravo foi provido totalmente, outros 13 foram providos parcialmente. Ou seja, 14, ou 24,56% dos agravos tiveram algum tipo de provimento no TCU.

O Número de medidas cautelares proferidas pelo TCU em 2015 não foi muito relevante. Além disso, o fato de não caber agravo das decisões liminares proferidas pelos órgãos colegiados, exceção da medida cautelar do art. 276 do RITCU, limita muito a utilização desse recurso. Torna-se mais prático recorrer ao judiciário.

3. Principais Causas de Provimento de Recursos Julgados em 2015

Na classificação estatística das principais causas para provimento de recursos no TCU, aquele tribunal se vale de duas categorias básicas, denominadas de causas próximas e causas remotas de provimento.

De acordo com o relatório elaborado pela Secretaria de Recursos do TCU – SERUR, a causa próxima indica a razão imediata da anulação, reforma ou integração do acórdão recorrido, ou seja, o motivo direto do provimento do recurso.

Imagine-se, por exemplo, que ao julgar o recurso o Tribunal exclua multa anteriormente aplicada a um responsável. Várias razões podem motivar esse desfecho. Suponha-se, por exemplo, que o colegiado considere que a conduta descrita no processo não é irregular, ao contrário do que concluiu a decisão recorrida. Nesse caso, haverá a descaracterização da ilicitude do fato, sendo esta a causa próxima.

Da simples indicação dessa causa é possível extrair conclusões relevantes sobre o processo, como as seguintes: (a) a conduta ocorreu (pois não foi descaracterizada a existência do fato); (b) o responsável punido foi efetivamente quem a praticou (já que não foi elidida a autoria do fato), (c) ao julgar o recurso, porém, o Tribunal entendeu que a conduta não seria irregular (houve a “descaracterização da ilicitude”).

Conclusões diversas seriam extraídas se a causa próxima fosse outra, como, por exemplo, a “desproporcionalidade da sanção”. Nesse caso, seria possível concluir que: (a) houve o fato; (b) o responsável foi corretamente indicado no processo; (c) a conduta efetivamente é irregular (ao contrário da situação descrita no exemplo anterior); (d) todavia, o Tribunal entendeu que a sanção aplicada fora desproporcional, e por isso a reduziu ou mesmo a excluiu (informação que se extrai dos efeitos do provimento).

A causa remota, por sua vez, especifica uma razão mais genérica, menos imediata para o provimento do recurso, mas igualmente relevante para uma adequada análise da atuação do Tribunal.

No exemplo acima, uma questão que poderia surgir é: “o que motivou o reconhecimento da causa próxima, ou seja, da descaracterização da ilicitude do fato?”. Em outras palavras, por que, ao julgar o recurso, o Tribunal considerou lícita uma conduta que, num primeiro momento, havia considerado irregular? É exatamente o que busca indicar a “causa remota”.

Se a causa remota for “alteração legislativa”, é possível inferir, por exemplo, que a lei em que se baseou o julgamento anterior foi expressamente modificada (passando a admitir o que antes era vedado, por exemplo), num contexto em que o Tribunal considerou necessário rever a decisão anterior, para excluir a sanção (ou alterar uma determinação etc.). Por outro lado, se a causa remota for “alteração jurisprudencial”, o que se modificou não foi a lei que fundamentou o julgamento, mas a compreensão do Tribunal acerca de seu sentido ou alcance, passando a extrair consequências diferentes do texto normativo.

Ressalta-se que a exata compreensão das estatísticas exige a interpretação conjunta dessas duas espécies de causa (próxima e remota), aliadas, inclusive, a outras informações coletadas.

Da análise conjunta dos gráficos 1 e 2, percebe-se que a maioria dos recursos providos total ou parcialmente decorrem da elisão/supressão ou correção total ou parcial dos fatos apontados como irregulares ou ilegais pela unidade técnica. Foram 160 recursos providos pela elisão/supressão das irregularidades. Tal informação é apresentada nos recursos como argumentos novos, aos quais os auditores não tiveram acesso durante a instrução processual, seja porque as irregularidades ainda não haviam sido corrigidas/elididas ou porque não foram objeto de análise dos auditores no âmbito das unidades técnicas.

Outras duas causas relevantes para o provimento de recursos foram a não caracterização da punibilidade do agente e a não caracterização da ilicitude do fato apontado como irregular ou ilegal, essas causas próximas são apontadas, principalmente, por meio de argumentos novos apresentados apenas na via recursal. Foram 77 recursos providos em razão da não caracterização da punibilidade do agente e 76 em razão da não caracterização da ilicitude do fato.

Além dessas, constituem causas igualmente relevantes para provimento de recursos a ausência de isonomia ou desproporcionalidade da sanção aplicada, com 49 recursos providos, e a não caracterização da autoria ou responsabilidade do agente e em razão da segurança jurídica. Tais causas podem não ser fatos novos, ou seja, já tinha sido objeto de apreciação pela unidade técnica, mas foram objeto de reavaliação do tribunal em uma segunda análise do caso concreto. Portanto, para o provimento do recurso foi decisivo o esforço de persuasão do recorrente, que esclareceu melhor os fatos ou argumentos que convenceram o Tribunal acerca da necessidade de reformar, anular ou integrar a decisão recorrida.

Por fim, vale destacar que a alteração jurisprudencial só representou 3,4% das causas de provimento dos recursos em 2015, no entanto, vale uma atenção especial a essa causa remota, tendo em vista que uma mudança de entendimento do TCU acerca de determinado assunto pode ser fundamental para o provimento de diversos recursos. Por exemplo, em 2011[4] houve um expressivo número de provimento de recursos que resultaram na anulação da decisão recorrida, tendo como causa próxima a “ausência de citação/audiência/oitiva” (76 recursos providos). A consideração isolada dessa causa poderia sugerir a existência de falhas graves na instrução dos processos, em vista do significativo número de decisões anuladas por inobservância do contraditório. Entretanto, na maior parte desses casos, a causa remota era “alteração jurisprudencial”, e não a simples “reavaliação do caso (novo juízo) ”, a indicar que não se tratava de erro decorrente da má instrução processual, e sim de alteração da jurisprudência do tribunal.

5. Dos Efeitos do Provimento dos Recursos em 2015

Mostra-se importante destacar os efeitos do provimento dos recursos sobre a deliberação impugnada, ou seja, saber se o provimento do recurso resultou na reforma, integração ou anulação da deliberação impugnada.

Nesse aspecto, do total de recursos providos, 548 (78%) resultaram na reforma da deliberação impugnada, 81 (12%) ocasionaram a integração da decisão e 70 (10%) resultaram na anulação da decisão impugnada.

5.1. Dos efeitos sobre as sanções ou débitos

Nas fiscalizações realizadas pelo TCU pode haver o reconhecimento de débito ou a fixação de multa. O débito é o dano quantificado, possuindo caráter ressarcitório, isto é, visa compensar o erário de um prejuízo ocorrido, ao passo que a multa tem caráter punitivo e pedagógico, ou seja, visa inibir a repetição da irregularidade eventualmente cometida. Trata-se de institutos perfeitamente cumuláveis, isto é, o Tribunal pode, a um só tempo, imputar débito e aplicar multa.

No caso de fraude comprovada à licitação, o TCU declarará a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal, art. 46 da Lei Orgânica do TCU.

Há a previsão ainda de o TCU, por maioria absoluta de seus membros, considerar grave a infração cometida e declarar o responsável inabilitado por um período que variará de cinco a oito anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública.

No que tange às sanções e débitos os recursos providos somam 521, incluindo recursos do Ministério Público junto ao TCU. Desses casos, 326 resultaram na exclusão ou redução da multa, 12 excluíram a inabilitação ou inidoneidade ou reduziram o tempo da pena. Já outros 12 casos resultaram na aplicação ou aumento da multa.

No que se refere à imputação de débito, 161 recursos resultaram na exclusão ou redução do débito e 10 recursos ocasionaram a imputação do débito.

No âmbito do TCU, a dosimetria da pena tem como balizadores o nível de gravidade dos ilícitos apurados, com a valoração das circunstâncias fáticas e jurídicas envolvidas, e a isonomia de tratamento com casos análogos. O Tribunal não realiza dosimetria objetiva da multa, comum à aplicação de normas do Direito Penal, e não há um rol de agravantes e atenuantes legalmente reconhecidos.

Por fim, destaca-se que a redução, em sede recursal, do valor do débito imputado ao responsável impõe a redução proporcional do valor da multa aplicada com base no art. 57 da Lei 8.443/1992. Do mesmo modo, o acatamento parcial das justificativas dos responsáveis, em sede recursal, enseja a redução proporcional da multa imposta. A revisão do julgado sem a devida alteração do valor da multa originalmente aplicada caracteriza error in procedendo e afronta o princípio da proporcionalidade

Conclusão

O presente estudo fez um panorama geral sobre os recursos no âmbito do Tribunal de Contas da União, com ênfase na jurisprudência e em dados estatísticos fornecidos pela ouvidoria do TCU.

Pautou-se na ideia de que o conhecimento detalhado de informações numéricas e jurisprudenciais acerca dos recursos interpostos na Corte de Contas e, principalmente, das causas de provimento e não provimento de recursos constitui instrumento importante para a identificação de possíveis erros de procedimento na atuação do advogado perante aquela casa e da inobservância ou aplicação indevida de formalidades processuais e procedimentais cometidas na instrução processual no âmbito das unidades técnicas do TCU.

Conforme se extrai da leitura do §2º do art. 5º e também do art. 37 da Constituição Federal, no exame do caso concreto, há a necessidade de se perquirir sobre todos os princípios, como os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, da supremacia do interesse público sobre o privado, da celeridade processual, da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da motivação, do devido processo legal e da ampla defesa e do contraditório, da segurança jurídica, etc., nesse trabalho houve foco nos três princípios processais mais evidenciados na atividade instrutória no âmbito do TCU, quais sejam: o formalismo moderado, da economia processual e da verdade material.

No que tange à contagem dos prazos processuais, alertou-se que não há aplicação do Código de Processo Civil, devendo-se atenção às disposições da Lei Orgânica do TCU e do Regimento Interno do TCU (arts. 183 a 187 e 285 a 289 do RI/TCU).

Constatou-se que que a maioria dos recursos providos total ou parcialmente decorreu da elisão/supressão ou correção total ou parcial dos fatos apontados como irregulares ou ilegais pela unidade técnica. Foram 160 recursos providos pela elisão/supressão das irregularidades. Tal informação é apresentada nos recursos como argumentos novos, aos quais os auditores não tiveram acesso durante a instrução processual, seja porque as irregularidades ainda não haviam sido corrigidas/elididas ou porque não foram objeto de análise dos auditores no âmbito das unidades técnicas.

No que tange às sanções e débitos os recursos providos somam 521, incluindo recursos do Ministério Público junto ao TCU. Desses casos, 326 resultaram na exclusão ou redução da multa, 12 excluíram a inabilitação ou inidoneidade ou reduziram o tempo da pena. Já outros 12 casos resultaram na aplicação ou aumento da multa.

Referências

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CHEIM, Flávio Jorge. Teoria Geral dos Recursos Cíveis (livro eletrônico). 7. Ed. São Paulo: Saraiva, 2015.

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Notas